終于等到了！國家管網即將運營，長輸管道開口

去年底，帶著“光環”的國家管網公司宣布成立，標志著中國油氣體制改革邁出了關鍵一步。各方期待國內油氣管道事業就此進入一個嶄新的時代，最終形成一個上游油氣資源多主體多渠道供應、中間“一張網”的高效集輸、下游市場化良性競爭的油氣市場體系。然而，近半年來油氣管網獨立運營在進入實際操作環節的過程中遇到了問題。國家管網于今年1月7日對“三桶油”發函稱：“對擬納入國家管網集團(含國家管網集團參股部分)的油氣管道停止新開口審批及實施，停止管容獨占交易。”對因生產經營原因急需開展的上述工作，“應在充分論證的基礎上，征得國家管網集團同意后進行”。但管網資產占比最大的中國石油天然氣集團有限公司，同國家管網公司在管道“開口權”上出現了不同意見。雙方一直在探討，但直至目前尚未形成解決方案。有專家認為，雙方有關“開口權”的不同意見直接原因在于管網資產和人事關系尚未劃撥到位，相關流程還需進一步理順。更深層的原因則是，在管網分離及之后進入獨立運行的過程中，需要建立起明確的管網運營規則和調度規則。事實是這樣嗎？又有專家認為，開口權不是孤立存在的，開口和銷售之間有強聯系。有開口就有效益；誰開了口，市場就是誰的。如果由管網公司確認開口權歸屬，就無法剔除其壟斷性。確實如此嗎？為此，本刊記者邀請了幾位相關領域的專家，展開了討論。

一、分歧在哪?
中國石油石化：國家管網公司與中石油在“開口權”問題上出現分歧，是什么原因造成的？秦鋒：現在之所以出現這樣的矛盾，看似是國家不銹鋼無縫管網公司在邊干邊摸索的過程中出現的問題，但實際上是很多業內人士之前就擔心的可能會出現的問題。

中石油作為一個天然氣資源的供應方，肯定要做直供業務。大用戶直供氣，也是國家鼓勵的。2012年3月，國家發改委下發的《關于規范城市管道天然氣和省內天然氣運輸價格管理的指導意見(征求意見稿)》就提出“鼓勵上游生產企業對城市燃氣和大用戶直供，減少中間環節，避免層層轉供，降低供氣成本”。2017年6月，國家發改委等部委下發了《加快推進天然氣利用的意見》后，各地方政府陸續發布相關配套政策，鼓勵上游企業向大用戶直供氣。直供量大，需要開口。而且現在中石油天然氣業務的下游有昆侖燃氣，城市燃氣業務已被納入其發展戰略。面對自身現有的需要和未來的發展，中石油肯定希望開口越多越好。當然，國家管網公司出臺這個關于“開口權”的規定，有一個理由可能是認為將來石油企業會在這個環節上影響到國家管網公司的整體布局。中國石油石化不銹鋼管：那么眼下這種情況，有沒有好的解決方案呢？金鐳：這個分歧如何化解，我想首先強調一點，原本國家管網公司的成立就是一種從國家層面解決問題的思路，讓專業的公司做專業的事，把管網這一部分剝離出來，成立國家管網公司做好中間環節。而現在有爭議的“開口權”，是附著在管網這個基礎上的。所以，從某個角度來說，目前爭議的最佳解決方案，應該是“開口權”由負責管網的國家管網公司來負責。當然，國家管網公司成立以來，可能還存在著大量的歷史遺留問題，導致石油企業和國家管網公司在“開口權”問題上存在著不同意見。這就涉及企業和企業之間的一個談判問題。姜銀濤：在管網資產完成劃轉后，我認為最佳的解決方案是委托獨立的、中立的、不牽扯其中任何利益的第三方來進行權益的分配。比如把開口、代輸、代儲存、(LNG接收站)代裝卸的權益放到上海或重慶石油天然氣交易中心進行拍賣，按照市場經濟規律來自然選擇。通過能源互聯網實時計算展示管網剩余開放能力和可以開口的數量，甲乙雙方不見面，通過集中競價平臺自動撮合交易，下單可視化、數字化、智能化的自動進行。這樣一來，大家就不會產生分歧和矛盾了。

秦鋒：目前出現不同意見是因國家管網公司接收的資產太多，容易出現弊端。從國外相關領域運行經驗來看，國家管網公司的資產應該遵循越少越好的原則，應該給石油公司一定的資產。從這個角度說，石油企業的做法有其合理性。國家管網公司將來應該就是一家承運公司，按照“準許成本+合理收益”運行就是了。如果國家管網公司只是一個承運企業，很多問題自然就化解了。

二、關鍵點：盡快確權
中國石油石化：一方面，國家管網公司有從全局優化的層面來決定是否給予開口權的理由；另一方面，“三桶油”考量自身的業務和效益需要掌握開口權。那么，化解這個矛盾的關鍵點在哪兒？

姜銀濤：化解這個問題的關鍵核心點，是應當盡快確權。比如站在國家管網公司的角度上考慮，希望管道開口權留給自己，因為管道資產未來確定要交給國家管網公司，所以國家管網公司要為自己的未來提前考慮接管。

國家管網公司2019年12月9日成立至今已經7個多月了，但管道資產的劃轉還是沒有一個明確的官方時間表。這對于所有人來說就是心里沒底，好比人在黑暗中看不見就會亂動。所以，必須讓大家看到，讓大家清楚明白地確認好各自的預期權益才能定紛止爭。尤其是管道資產，產權必須明晰。

金鐳：我覺得這次爭議主要還是一個資產分解的問題，還有就是國有企業相互之間如何確定權、責、利的問題。這也是核心點。“三桶油”必然會考慮過去的投入、下游銷售部門的利益，很自然要爭取一些權益。這些利益最終落實到企業，都是維護了各自在市場上的一個充分競爭的權利。中國石油石化：盡快確權會帶來哪些好處呢?姜銀濤：從物權角度上講，產權是你的你怎么處置是你的權利。產權一天沒有過戶，那就不是你的，自然也就沒有權力干預。即使你有全局優化的理由，但從法理上講你沒有權力阻止產權人處置自己的資產。比如在管道上開口，就好像在自己家的非承重墻上打洞，別人管不著。這次“開口權”爭端，簡單地講就是一個商業行為，就是中石油對自己的實物類資產進行處置的行為。當然，國家管網公司的想法可以理解，但任何管理和干預的行為要有法律依據。我個人建議，可以考慮在管道資產正式劃轉法律手續完成之前，先簽署一個委托代管協議。在協議中約定好雙方的法律責任、權利、義務、收益，大家都按照規則、規矩、規范來行事。這樣才能形成合力去推動油氣體制改革，合則兩利。金鐳：通過確權，國家管網公司如果能將“開口權”的問題妥善解決，把管網資源完全剝離出來之后，成立一個獨立的運維，之后管住中間，放開兩頭，讓下游充分競爭，這樣也十分有利于競爭。

三、會形成新壟斷嗎？中國石油石化：此次有關“開口權”的爭議，是否背離了國家管網公司“不參與競爭性業務”的原則？

秦鋒：國家管網改革的初衷，是讓國家管網公司在管住中間方面起到降低供應成本的關鍵作用。目前，這個作用能不能發揮出來還有待觀察。我認為，國家管網公司決不能走向“一網獨大”的方向。

姜銀濤：從經濟學角度來說，一個公司成立就是為了盈利。假如手中有大把的優勢壟斷性資源，比如開口權，比如管容、罐容分配權，天生會有一種參與競爭性業務的自然沖動。我個人認為，一方面要靠自覺、自愿、自律，另一方面必須靠制度、靠法律、靠監督。

國家能源局市場監管司要靠前站位、重點監管。當然，最重要的是公開透明，讓全社會去進行人民的監督。核心壟斷性排他權力審批，全過程要上網、要公開，接受社會輿論的監督。比如開口權、管容、罐容的分配，LNG接收站代裝卸、管道代輸送、儲庫代存儲的安排都要公開透明，切忌關起門來暗箱操作，這樣才能化解難點。

金鐳：要在落地過程中確保管網不參與競爭性業務，實際上不難解決。以后可以用一定的規則和約束性的要求來實現。比如，每一個管線經過的城市大概多少公里留有一個端口，或者是按照城市的數量來留端口，留的是統一的端口。端口留出來后，支線管線都從這個端口出來，這樣就不存在某一個公司完全自己擁有一個“開口權”的情況。所有公司都用的是公用平臺，這樣管道公司自然保持了天然的不參與競爭的狀態，而只收取過路費。

如果是這樣，國家管網公司不用拍賣“開口權”，而只是由他管轄“開口權”。那么，“三桶油”的下游銷售公司的管道開口也可以委托管網公司來管。

四、遵守規則
中國石油石化：目前，矛盾雙方共同面對的一個問題是：有關管網運營規則和調度規則存在不確定性，相關標準乃至頂層設計究竟該由誰來完成？姜銀濤：國家管網和省管網運行的相關標準、頂層設計、管容分配規則、調度運行條例不應該閉門造車。因為這涉及公共利益和大眾權益，涉及公平開放。建議由獨立、客觀、中立的第三方來制定，比如石油大學、科研院所、行業協會，比如國務院發展研究中心，甚至可以考慮由律師事務所來做。早在2008年，山西就嘗試“開門立法”，由當時省政府法制辦首次委托民間中介機構完成了《山西省煤礦職工行使安全生產權利辦法(草案)》。中國石油石化：開口權收歸國家管網公司后，包括中石油在內的各競爭主體應該遵循什么樣的競爭規則？姜銀濤：各競爭主體應該遵循具有中國特色的社會主義市場經濟規則，主要包括市場準入規則、市場競爭規則和市場交易規則。無論是國家管網公司還是各競爭主體，都要切實做到禁止不正當競爭行為、禁止限制競爭、禁止壟斷行為。尤其是開口權收歸國家管網公司后，各競爭主體應該遵循平等競爭的規則。金鐳：從出售氣的角度來看，賣的是誰的氣那就誰受益。賣的是中石油的氣，那就中石油受益。其實，這個時候中石油就不需要有任何心理負擔。因為別的企業在供氣領域都不能與中石油相提并論。雖然中石油的下游銷售公司存在新的競爭，但不論是哪個公司最后賣出去的氣大部分由中石油來提供。中石油在這個領域的效益，仍然可以充分保證。

對于中石油的下游銷售公司，就需要在新規則下迎接新的挑戰。如果能夠鍛造出強有力的市場競爭能力，那同樣可以在下游市場形成未來的新優勢。過去那種靠上游優勢直接過渡到下游優勢的經營模式，將不復存在。

中國石油石化：開口權收歸國家管網公司，是否真能惠及管網資產占比不大的中石化、中海油以及大量的下游用戶?

姜銀濤：是否惠及要看怎么使用這些開口，因為目的決定性質。假設把開口作為賺錢牟利的工具，那肯定不會惠及大家，反而會人為推高氣價。反之，如果一開始從制度設計上就不允許把開口權等各項權益拿去換錢，要把管道開口作為一個公益性質的公共基礎設施來看待，真正無歧視地開放給所有用戶平等、自由、合法的使用，那絕對會惠及管網資產占比不大的中石化、中海油以及大量的下游用戶，更會直接促進中國天然氣全產業鏈的發展。

秦鋒：可以把管網干線的資產劃歸國家管網公司，也要給地方、給資源供應方充分的管道經營權。將來的市場要多點開花，開口有需要不應限制，市場就要四通八達。這樣其實既有利于下游用戶，又有利于中石化、中海油。而目前的矛盾，也能得到化解